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行政机关根据法院协助执行通知书实施的行为是否具有可诉性

作者:徐州律师 发布于:2017-3-29 4:50:36 点击量:

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  1.《中华人民共和国行政诉讼法》(2014修正)

  第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。

  前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

  2.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》

  第四十四条 有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:

  (一)请求事项不属于行政审判权限范围的;

  (二)起诉人无原告诉讼主体资格的;

  (三)起诉人错列被告且拒绝变更的;

  (四)法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为,未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的;

  (五)由诉讼代理人代为起诉,其代理不符合法定要求的;

  (六)起诉超过法定期限且无正当理由的;

  (七)法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的;

  (八)起诉人重复起诉的;

  (九)已撤回起诉,无正当理由再行起诉的;

  (十)诉讼标的为生效判决的效力所羁束的;

  (十一)起诉不具备其他法定要件的。

  前款所列情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的,应当依法受理。

  3.《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》(法释[2004]6号)

  山东省高级人民法院:

  你院“关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的请示”收悉。经研究,批复如下:

  行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为,是行政机关必须履行的法定协助义务,不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害,提起行政诉讼的,人民法院应当受理。

  此复。

  4.《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(法释〔2010〕15号)

  第二条 房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为,公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理,但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。

  房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为,公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。

  房屋登记机构在行政诉讼法施行前作出的房屋登记行为,公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。

  5.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)

  第二条 土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为,土地权利人不服提起诉讼的,人民法院不予受理,但土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致的除外。

  6.《最高人民法院办公厅关于印发《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的通知》(法办〔2012〕62号)

  五、执行生效裁判和仲裁裁决的问题

  对登记机关根据生效裁判、仲裁裁决或者人民法院协助执行通知书确定的内容作出的变更、撤销等登记行为,利害关系人不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理,但登记行为与文书内容不一致的除外。

  公司登记依据的生效裁判、仲裁裁决被依法撤销,利害关系人申请登记机关重新作出登记行为,登记机关拒绝办理,利害关系人不服提起行政诉讼的,人民法院应予受理。

  多份生效裁判、仲裁裁决或者人民法院协助执行通知书涉及同一登记事项且内容相互冲突,登记机关拒绝办理登记,利害关系人提起行政诉讼的,人民法院经审理应当判决驳回原告的诉讼请求,同时建议有关法院或者仲裁机关依法妥善处理。

  相关案例

  1.即使法院作出的法律文书被撤销,行政机关依据协助执行通知书实施的行为仍不属于法院行政诉讼受案范围——乔文荣、胡丽玛诉浙江省台州市人民政府房屋行政登记案

  本案要旨:行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行为,是行政机关必须履行的法定协助义务,不属于法院行政诉讼受案范围。即使行政机关实施行为所依据的民事裁定或协助执行通知书被撤销,也不影响行政机关实施行为的性质。

  案号:(2010)浙台行初字第6号

  审理法院:浙江省台州市中级人民法院

  案例来源:《人民法院报》2011年7月14日

  2.行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围——海南博今文化投资股份有限公司不服海口市房产管理局撤销房屋产权证案

  本案要旨:行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为,是行政机关必须履行的法定协助义务,当事人请求撤销行政机关的协助执行行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。

  案号:(2009)海中法行终字第10、10-1号

  审理法院:海南省海口市中级人民法院

  案例来源:《中国审判案例要览》(2010年行政审判案例卷)

  3.行政机关依照法院生效的法律文书和协助执行通知书办理协助的行为不具可诉性——新开河小区业主委员会诉无锡市国土资源局、第三人荣宝南等不依法颁发土地使用权证案

  本案要旨:土地管理部门依照人民法院裁定、协助执行通知书办理土地使用证的行为,应属司法协助行为,而不是行政机关在行使行政管理过程中依其独立意志作出的行政行为。行政机关的司法协助执行行为不属于行政诉讼受案范围,不属于行政诉讼审查权限范围,不具可诉性。但若行政机关在办理司法协助执行时,自行扩大范围或者采取相关措施违法,当事人认为行政机关这类行为违法而提起行政诉讼的,应当属于行政诉讼受案范围。

  案号:(2004)锡行终字第4号

  审理法院:江苏省无锡市中级人民法院

  案例来源:《中国审判案例要览》(2005年行政审判案例卷)

  4.未扩大范围或违法造成损害的司法协助行为不属于行政诉讼受案范围——陈绍宝诉宁波市镇海区烟草专卖局行政处罚案

  本案要旨:判断具体行政行为属于司法协助还是行政处罚,应从行为的依据、行政主体的意思表示、行为的实际效果三方面进行整体、实质的考察认定;未扩大范围或违法造成损害的司法协助行为不属于行政诉讼受案范围,不具有可诉性。

  案号:(2012)浙甬行终字第103号

  审理法院:浙江省宁波市中级人民法院

  案例来源:《人民司法(案例)》2013年第2期

  专家观点

  1.行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的认定

  规划行政主管部门和房产行政登记机关,根据人民法院制送的民事协助执行通知书,将被执行人的违章建筑,规划、登记在民事案件案外人的私人名下,其颁发规划许可证、房产证的具体行政行为,是否属于人民法院行政诉讼受案范围,存在两种不同意见。

  第一种意见认为,属于人民法院行政诉讼的受案范围,理由是:首先,被规划、登记的房产属违章建筑,不是合法财产,不能作为执行标的物,不属于《民事诉讼法》第230条规定的,需要办理有关财产权证照转移手续的事项,建设规划行政许可主管部门和房产行政登记机关,不能适用本条规定,更不能直接给民事案件的案外人补办手续。其次,行政机关的规划行政许可行为、房产行政登记行为是具体行政行为,符合《行政诉讼法若干问题解释》第1条第1款的规定,也不属于该条第2款排除受案范围的情形,故违章建房人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定,向人民法院提起行政诉讼并无不当。第三,《行政诉讼法若干问题解释》第44条第1款第(10)项“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”规定,仅指受生效判决、裁定的羁束。协助执行通知书不是生效判决、裁定,该协助执行通知书不具有羁束力,对“生效判决”一语不宜作扩大解释。行政机关仅依据法院制送的协助执行通知书,直接给民事案件的案外人办理建设规划许可和房产登记,无法律依据。第四,司法行为与行政行为是两种各自独立的执法行为。也就是通常所说的“司法权不能代替行政权,行政权也不能干预司法权”。法院的协助执行通知书只是启动行政程序,行政机关应依法协助执行,不能违法行政。违章建房应当依法予以拆除,至于是否拆除、能否给予登记是行政机关的审查范围。因此,行政机关仅依据人民法院的协助执行通知书实施的建设规划行政许可行为、房产行政登记行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。

  第二种意见认为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,理由是:首先,法院的协助执行通知书虽然不是生效的判决、裁定,但它是法院的司法行为,行政权不能对抗司法权,协助执行不是行政机关想作或不想作的问题,而是必须履行的法定协助义务。其次,虽然违章建房未办理合法手续,但法院在执行程序中,已经变卖和下达了协助执行通知书,涉案房产的所有权已经界定清楚,即变卖给了案外人,要求行政机关予以办理,行政机关必须按照通知要求办理。第三,法院的协助执行通知书是根据法院执行中的查封、扣押裁定而成就,而法院的执行裁定执行的是法院的生效民事判决。从这个角度讲,市规划局、市政府的行政行为不是自主行政行为,也不受协助执行通知书及作为执行根据的民事判决效力羁束。因此,应适用《行政诉讼法若干问题解释》第44条第1款第(10)项的规定,行政机关依据法院的协助执行通知书实施的建设规划行政许可行为、房产行政登记行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

  最高人民法院法释〔2004〕6号《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》认为:行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为,是行政机关必须履行的法定协助义务,不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害,提起行政诉讼的,人民法院应当受理。

  (摘自《<中华人民共和国行政强制法>条文理解与适用》,江必新主编,人民法院出版社2011年10月出版)

  2.行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于行政诉讼受案范围的认定

  行政机关根据法院的协助执行通知书实施行政行为是执行中普遍存在的问题,一般涉及房屋产权变更过户、土地使用权变更过户、商标权变更过户、专利权变更过户、药品生产许可变更过户、股权变更过户等,该行为原则上不属于人民法院行政诉讼的受案范围。首先,根据我国《民事诉讼法》第二百三十条的规定:“在执行中,需要办理有关财产权证照转移手续的,人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书,有关单位必须办理。”行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为,是行政机关应法院的要求而实施的司法协助执行行为,是其必须履行的法定协助义务,而不是行政机关的自主行政行为。从这个意义上来说,行政机关所实施的行为可以说是法院司法行为的延伸和实现,不是行政诉讼法学意义上的可诉具体行政行为,应当不属于人民法院行政诉讼的受案范围,符合《解释》第四十四条第一款第(一)项的规定(该条规定:“有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:(一)请求事项不属于行政审判权限范围的……”。其次,法院的协助执行通知书是根据法院执行中的查封、扣押裁定而成就,而法院执行裁定的依据又是法院生效的民事判决,从这个角度讲,行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为符合《解释》第四十四条第一款第(十)项的规定(该条规定:“有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉……(十)诉讼标的为生效判决的效力所羁束的……”)。对于该条款的适用,最高人民法院还是采取扩大解释的态度,在2000年6月5日《最高人民法院对如何理解〈关于执行行政诉讼法若干问题的解释〉第四十四条第一款第(十)项规定的请示的答复》中表明:“行政诉讼的标的为人民法院生效判决书、裁定书和调解书所羁束的,人民法院应当依法裁定不予受理;已经受理的,应当依法裁定驳回起诉。”其三,如果利害关系人认为行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为侵犯其合法权益,给其造成损害的,可以通过审判监督程序寻求救济,而不是提起行政诉讼。其四,如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害,并就扩大范围的执行行为或违法采取措施的执行行为提起行政诉讼的,人民法院应当受理。这是因为行政机关的上述执行行为,已经失去了人民法院裁判文书的依托,在性质上不属于实施司法协助的执行行为,是行政机关的自主行政行为,具有可诉性,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

  (摘自《解读最高人民法院司法解释之行政·国家赔偿·综合卷》,江必新主编,人民法院出版社2011年4月出版)

  3.行政机关根据协助执行通知书等实施的协助执行行为不具有可诉性

行政机关协助执行行为与一般定义上的行政机关具体行政行为有严格区别,其本质上是司法行为在房产管理中的某种继续和延伸,从而使其不具有可诉性。在审判实践中,人民法院只能对行政机关在协助执行时有无扩大范围,有无违法采取措施造成当事人损害进行审查,如果有上述情形,则应当在进行司法审查后作出撤销或确认违法判决,如果没有上述情形,则应当裁定驳回起诉。对于要求协助执行的裁判文书本身,只能通过司法监督程序解决。该观点体现在最高人民法院《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》及最高人民法院公布的行政审判指导案例中。

  (摘自《最高人民法院司法观点集成(第二版)行政及国家赔偿卷①》,刘德权主编,人民法院出版社2014年7月出版)



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