我国核法律法规体系需完善

我国核法律法规体系需完善

当前，我国原子能事业发展快速增长且日益多元化，产业规模和体制机制都在发生着深刻变化，市场化、国际化趋势明显。然而，与这种快速发展形势极不相称的是，我国原子能领域基础性、综合性的“母法”——《原子能法》立法工作历时近30年，至今尚未出台。

日本福岛核事故的发生，加速了我国《原子能法》立法的脚步。完善国家核法律法规体系，运用法律手段进一步规范和调整政府行政管理关系和企业利益关系，实现法制化管理，不仅是核能业界的期盼，也是我国核能事业发展的当务之急。

我国核法律法规体系发展

目前，我国在核与辐射安全监管方面，形成了以《放射性污染防治法》为顶层，《民用核设施安全监督管理条例》等系列条例支撑的监管法律法规体系。

构成：急用先建，逐步完善

人类对原子能的利用从一开始就是在风险和收益的平衡中抉择的。目前，大部分市场经济国家的核能立法一般关注其风险，侧重在管制核能对人类的健康、安全，以及环境可能造成的特殊风险上。

我国核法律法规体系的建设起步于20世纪80年代，随着核电的建设和引进工作急用先建,逐步完善。我国核法律法规体系主要包括三方面：一是针对核武器对人类的威胁建立的核出口及进口管制、保障监督等核不扩散制度。二是针对核安全问题和辐射危害，在核设施安全、放射性同位素与射线装置、放射性矿产开采及矿石加工、放射性物品运输、放射性废物管理等方面设立许可制度和监督检查制度；为控制和减少核事故危害建立应急准备与响应制度，以及核损害赔偿制度等。三是针对近年来日益重视的核与辐射恐怖活动建立的包括实物保护在内的核安保制度。

内容：三个层级

我国的核法律法规体系分为三个层次：

第一层次——国家法律。我国核领域唯一的国家法律是《放射性污染防治法》，《原子能法》和《核安全法》尚在制定之中。

第二层次——国务院条例。包括《民用核设施安全监督管理条例》、《民用核安全设备监督管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》等9个条例，从不同方面管制核能对人类的健康、安全以及环境可能造成的特殊风险，是国家法律在该方面的细化。

第三层次——国务院各部委规章。主要包括国务院条例的实施细则、有关部门行政管理规定、相关的导则和技术文件等。

问题：多而杂，体系建设存在缺项

从数量上看，我国核法律法规体系涉及的内容多而庞杂；从顶层设计来看，体系建设仍存在一些缺项和问题。

缺乏基础性法律。目前，《原子能法》迟迟没有出台，促进发展与防范风险两者立法不平衡，我国原子能事业的战略定位、发展方针、基本政策和管理体制等没有上升到法律层面。

有些领域尚有立法空白。如在核事故损害赔偿问题的处理上，我国执行的是2007年的《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》，该批复属于行政文件，层次偏低，公信力不足，影响国际合作开展。此外，近年来，世界各国愈来愈关注核恐怖行为、核走私活动等非法核活动，国际条约也确立了核安保的国际合作机制，但目前国内对应对非常规核危机重视不够，与较为完善的核安全法规体系相比，尚缺乏专门的核安保法规。等等。

内容过时。随着部门设置与职责调整，现有部分条例的管理监督职责内容已过时。另外，在市场化和国际化的新形势下，个别计划经济色彩较浓的管理内容也需要修订等。

完善我国核法律法规体系的建议

核能产业是关系到我国国家安全和经济社会发展的战略性新兴产业。在加强管制风险的同时，我国的核法律法规体系的建设也要关注核能利用的价值，在管制与促进两者之间做好平衡。

【建议一】 及早出台《原子能法》，奠定核法律法规体系的基石

作为原子能领域的综合性、基础性法律，《原子能法》的立法目的是促进和规范原子能的研究、开发和利用，是要实现促进发展与防范风险的统一，在这两方面建立利与弊的平衡，在确保安全的基础上实现高效发展。其主要内容应既包括核安全、核安保、核进出口和防核扩散等基本制度，也体现促进发展的目标，明确原子能事业的战略定位、发展方针和基本政策。

其中，在基本政策方面，建议实行国家统一管理、行业准入、研发与财税支持政策。

国家统一管理政策。国家对全国原子能的研究、开发和利用实施统一规划管理，制定中长期发展规划，明确发展的战略目标、总体布局和主要建设项目等。

行业准入政策。依照法律和国务院的规定，对核设施建设项目实行审批制或核准制。对使用政府投资建设的项目实行审批制，对列入《政府核准的投资项目目录》的重大项目和限制项目实行核准制。

研发与财税支持政策。将原子能科学技术研究和产业化发展列为国家科技发展与高技术产业发展的优先领域，并安排资金支持原子能科学技术研究、应用示范和产业化发展，促进原子能科学技术进步。对国家鼓励发展的原子能研究利用、开发和项目给予税收优惠、财政贴息等支持。

【建议二】 研究制定《核安全法》，提升核安全法规地位

《放射性污染防治法》既是环保法又是安全法，包括了核能开发与核技术利用安全的内容；加上已有的核设施、核安全设备、核事故应急、放射性物品运输、放射性废物等安全监督管理条例支撑，我国关于核安全监督管理和环境保护等的法律法规体系已基本完备。但考虑到核安全的极端重要性，可研究制定专门的《核安全法》，将现有条例有关专业要求提升到更高的法律层面，对《放射性污染防治法》的宏观原则性规定进行细化和补充，这则有益于更好地回应社会公众对核安全问题的高度关注。

【建议三】 制定或修订有关条例，完善核法律法规体系

1.制定《核安保条例》（或《实物保护条例》）

为应对核恐怖主义威胁，保护核材料和核设施免于盗窃或其他非法转移和破坏，建立对核材料和核设施实物保护系统的审查和监督管理制度。主要内容应包括核材料和核设施实物保护、核材料运输实物保护、放射性物质及其相关设施核安保、信息安保、核安保从业人员与核安保关键设备、核安保事件管理等。

2.制定《核事故损害赔偿条例》

为保证发生核事故时受害者得到充分与合理的赔偿，又不影响核能和平利用事业的发展，应制定核损害赔偿法律制度。主要内容应包括适用范围、责任的类型与豁免、覆盖的损害范围、责任限额、财务保证、诉讼时效、主管法院、国家干预等。与一般民事责任不同，核损害民事责任实行严格责任原则、有限责任原则，要求强制性的财务保证、必要时由国家干预等。

3.制定《放射性矿产勘查与采冶管理条例》

制定《放射性矿产勘查与采冶管理条例》，与《矿产资源法》协调衔接，对其未规定或规定不明确的予以进一步明确和细化。

《矿产资源法》中规定：“特定矿种的矿产资源勘查登记工作，可以由国务院授权有关主管部门负责。”“开采放射性矿产等特定矿种的，可由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。”“国家对国家规定实行保护性开采的特定矿种，实行有计划的开采；未经国务院有关主管部门批准，任何单位和个人不得开采。”该法并没有对“国务院授权的有关主管部门”、“国务院有关主管部门“作出明确规定，也没有对”保护性开采“作出具体规定。在我国核电大规模发展的形势下，铀资源保障备受关注。随着从事铀矿勘查的主体日益多元化，以及适度放开铀矿采冶的呼声日益高涨，不仅需要妥善应对从业人员、公众的辐射防护和环境保护等特殊问题，而且需要建立天然铀的储备制度。因此，这些内容都需要在条例中予以规范。

4.适时修订《核材料管制条例》等

根据目前的管理实践，应重新界定《核材料管制条例》的监督管理职责，并根据权责一致的原则对核材料许可证申请和颁发程序进行修订。如将《核电厂核事故应急管理条例》修订扩充为《核与辐射事故应急管理条例》，全面涵盖核电厂外的核设施辐射事故应急管理，放射性物品运输、放射性同位素与射线装置等的辐射事故应急管理等。将《核出口管制条例》修订扩充为《核进出口管制条例》，全面覆盖核出口、核进口以及保障监督等重要方面。调整《民用核设施安全监督管理条例》“核设施主管部门”的内涵和监督管理职责等。

延伸阅读：国外核法律法规体系建立实践

美国：颁布世界上第一部原子能法

美国原子能领域法律法规框架是：顶层是原子能法。该法于1946年8月1日颁布，是世界上第一部原子能法。下一层是联邦法规CFR10，即美国核管会导则，再下一层是美国核管会导则实施细则。美国核管会导则实施细则分成10个方面，包括动力反应堆、研究实验堆、核材料和核燃料装置、环境和场所等。最后一层是工业标准ASME和IEEE系列与原子能工业有关的标准。

俄罗斯：五层“金字塔”结构

俄罗斯核领域的法律法规体系是一个金字塔结构。位于顶层的是俄联邦法律和国际条约（协定、协议），如1997年1月21日发布的原子能应用法。然后是俄联邦政府和总统的法律执行文件，再下一层是原子能应用领域的俄联邦标准和规定，第四个层次是国家管理机构发布的文件（安全导则、指导方针），在最底层的是操作文件。此外，俄罗斯核领域将军用和民用分开立法。

日本：每个特定领域都有相应的子法

日本于1955年颁布了《原子能基本法》，规定了本国原子能政策的基本方针，这为原子能利用领域相关法律的制定奠定了基础。在《原子能基本法》的指导下，日本建立了原子能利用活动管理框架，每个特定的领域都制定了相应的子法，建立了较为完善的原子能法律体系。

法国：没有一部原子能基本法律

核电在法国电力生产中占有绝大多数的份额，但法国并没有一部原子能基本法律。

法国原子能领域的立法工作开始于法国原子能委员会成立之时（1945年），其原子能利用及管理活动的立法是一个涵盖众多领域的复杂、庞大的法律体系，所适用的众多法律法规分散规定于不同的法律文件中，没有系统化编撰。

韩国：原子能委员会是最高执法主体

韩国原子能法律法规框架建立始于1958年。1958年，韩国颁布了原子能法，以后修订了数次。该法为韩国原子能领域的框架法，其他相关法律包括核损害赔偿法、核责任的损失补偿契约法等。

在韩国，与核相关的活动是由不同的组织计划和实施的。在原子能法律框架下，原子能委员会是最高执法主体。

德国：把“逐步淘汰核电”写入法律

德国是以1959年《原子能法》(也称为《和平利用原子能和防止其危害法》)为指导，由不同的法律、法令对原子能利用和管理的各个领域予以规范调整，共同组成了一个较为完善的原子能法律体系。

目前，德国是核电大国中唯一在法律中确立“逐步淘汰核电政策”的国家。

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